最严制度 为美丽中国保驾护航

秋日早晨，安徽省黟县卢村晨雾蒸腾，在晨曦霞光的映射下，徽派民居与田园秋色交相辉映，美若仙境。施广德摄（人民视觉）

中国将生态文明建设纳入制度化轨道又迈进一大步。日前，中共十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(简称《决定》），其中，对生态文明制度提出总体要求，并作出战略部署。专家指出，制度建设代表了生态文明的“软实力”，坚持、完善和执行这些史上“最严制度”，美丽中国建设就有了根本保证。

制度不能失灵

“制度”一词在《决定》中被高频提出。《决定》要求，坚持和完善生态文明制度体系，实行最严格的生态环境保护制度，全面建立资源高效利用制度，健全生态保护和修复制度，严明生态环境保护责任制度。

“生态文明制度体系是完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是不断满足人民日益增长优美环境需要的重要举措，是通过一系列制度保护生态环境的重要实践。”阿拉善SEE基金会秘书长、北京师范大学生态学教授张立接受本报记者采访时说。

为何强调制度的重要性，中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员、中国社会科学院生态文明研究智库秘书长庄贵阳对本报记者分析说，生态文明建设已成为新时代中国特色社会主义建设“五位一体”总体布局以及“四个全面”战略布局的重要组成部分，加强生态文明建设关乎中华民族的永续发展，具有极其重要的战略意义。但生态文明建设是一个长期任务，需要久久为功。为保障生态文明建设实现长效化、制度化、规范化，需要把党的十八大以来生态文明建设经验和做法进行归纳、总结，形成制度，并对制度加以坚持和完善，同时严格执行，这是建设美丽中国的必然要求。

专家认为，国家治理体系现代化落实到生态文明建设上，就是要形成一整套系统完备、内涵丰富的生态文明制度体系。

北京市社会科学院经济所副研究员刘薇对本报记者说：“生态文明制度建设的基本内涵至少包含两方面：一是生态文明制度是关于推进生态文明建设的行为规则，是关于生态产业、生态消费、生态文化、生态科技创新等一系列制度的总称；二是生态文明制度是生态文明建设的重要保障和实施根本。”

“与市场失灵一样，制度失灵也会对生态文明建设产生重要影响。”刘薇特别指出。

红线不能逾越

生态环境保护制度在今后的实行过程中将越来越严。对此，专家认为，“最严”体现出一种红线思维。中南民族大学文学与新闻传播学院教授徐红对本报记者说，《决定》明确提出“生态保护红线”“永久基本农田”“空间管控边界”“海域保护线”等内容，就是指绝对不容践踏的“最严制度”。

所谓“最严制度”，庄贵阳解释，就是在加强生态环境保护过程中，要牢固树立底线思维和生态红线意识，将自然环境承载能力作为经济社会发展过程中的底线和红线，对于任何逾越生态底线和红线的行为，都能依据“最严制度”实行严肃处理。

“最严格的生态环境保护制度”也意味着推动生态文明领域国家治理体系和治理能力的现代化。“‘最严’一方面体现在严格地划定并严守生态环境保护底线和红线；另一方面，是通过制定严格的生态文明制度体系和严密的生态文明法律体系，来构建具有中国特色的生态文明治理体系，实现生态文明治理能力的现代化。”刘薇说。

实行“最严制度”意味着什么？

国家气候战略中心综合部副主任张志强对本报记者说，一是要完善经济社会发展考核评价体系。把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，使之成为推进生态文明建设的重要导向和约束。二是依法行政，加强生态环境监管体制机制建设。在生态环境领域，通过落实中央生态环境保护督察制度、实行生态环境损害责任终身追究制、落实生态环境损害赔偿制度、构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系、加快建立“三线一单”制度、健全生态环境信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等系列措施，进一步加强生态文明制度体系建设。

生态文明建设是中国现阶段最重要的大事之一，需要多部门、全社会共同参与。张立认为，“最严制度”也意味着制度体系建成后，各级、各部门都要严格按制度办事，对生态环境损害责任终身追究。

纳入国家治理

时至今日，我国已初步建立了源头防控、过程监管、后果严惩的生态环保制度，建立了涵盖水、土、气、废等所有领域的环保法律体系，并将生态环境纳入社会经济发展评价体系。此次《决定》对生态文明制度从最严格的保护、资源高效利用、生态保护和修复、生态环境保护责任等四个方面进一步做了部署。

“《决定》体现了生态文明建设系统、全面的特点，从源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究等多方面来诠释了生态文明建设的内涵。”张立说。

“其最大亮点是将‘坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生’纳入到国家治理体系当中，作为了国家治理能力现代化的重要内容。”刘薇指出。

制度建设的四个方面在内容上有机联系，逻辑上相互贯通，实践中相互关联。张志强分析，《决定》第十章将环境、资源、生态和政府责任有机地联系在一起，在实践中具有可操作性。结合政府职能的整合调整，以问题为导向，各个部门既有职责分工，又有相互协作，既包括对原有制度坚持和完善的部分，也增加了根据形势需要新增加的工作安排，兼顾当前和未来的发展需要，保证了政策的连续性和执行力。

剖析四个方面内容的重点，庄贵阳认为，对于污染控制，要从源头上通过规划和空间管控防止污染；资源高效利用制度重在资源节约与高效利用，将普遍实行垃圾分类和资源化利用制度纳入议程；生态修复于保护制度重在生态治理，从系统性和完整性角度加强修复和保护；生态环境保护责任制度的重点是执行，将此前生态文明建设目标评价考核办法纳入制度化管理轨道。

包括社会组织在内的公益力量在推进国家治理体系和治理能力现代化中的作用也不容忽视。张立补充说，“《决定》在相关举措中鼓励支持社会力量兴办公益事业、拓展公益诉讼案件范围，其中就包括生态环境和资源保护等领域。”

建设执行并重

当前我国生态文明制度建设已经到了深化阶段，即从法规制定到责任落实的阶段。张志强分析，党的十八大以来，中国生态环境保护从认识到实践发生了历史性、转折性、全局性变化，生态文明建设取得显著成效，中国生态文明建设和生态环境保护进入成效最好的时期，在思想认识程度、污染治理力度、制度出台频度、监管执法尺度和环境改善速度等多个方面发生了巨大的变化，为进一步推动生态文明建设工作奠定了基础。

虽然生态文明建设稳中向好，但成效并不稳固，正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期。因此，《决定》强调“坚持”和“完善”。专家表示，未来推进生态文明建设，就是要坚持和完善并坚决执行好这些制度，更好地满足人民群众对生态环境改善的需求。

“坚持”什么？刘薇认为首先是坚持生态文明制度是中国特色社会主义制度体系的重要组成部分。其次，坚持生态文明制度建设与落实执行并重。已有的环境保护制度已经初步形成了体系，但在实施过程中仍难见成效，归根结底是因为实施力度不够，对环境行为主体的违法行为的处理不够严格。因此，必须坚持源头严防、过程严管、后果严惩重罚的基本原则，加强在环境监管、环境执法、环境管控、环境司法过程中的刚性和力度，形成严密的环境保护网，将“最严格”的要求落实到实际中去，坚决解决违法成本低、守法成本高的问题。

创新将是未来工作的另一大重点。“对于‘完善’的理解，我想可能包含有比较强的‘创新’意味。”张志强则认为，最重要的是完善经济社会发展考核评价体系，把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系，使之成为推进生态文明建设的重要导向和约束。（记者 罗兰）

《 人民日报海外版 》（ 2019年11月12日   第 08 版）